EU-domstolens hovedsete i Luxembourg
EU-domstolens hovedsete i Luxembourg. Foto: Pixabay

EU-domstolen fastslo i C-23/20 at oppdragsgiver plikter å oppgi både anslått verdi og maksimal verdi for en rammeavtale. Fem år senere mangler tre av fire norske rammeavtaler over EØS-terskelverdi denne opplysningen. Hva er konsekvensene – og bør kravet tas inn i forskriften?

1. Innledning

I juni 2021 fastslo EU-domstolen i sak C-23/20, Simonsen & Weel A/S mot Region Nordjylland og Region Syddanmark, at oppdragsgiver plikter å oppgi både anslått verdi og maksimal verdi for en rammeavtale. Når den maksimale verdien er nådd, «har rammeavtalen ikke lenger noen virkninger» (premiss 74).

Dommens kjernebidrag er dette kravet. Men de vanskelige spørsmålene melder seg når kravet er brutt: Er rammeavtalen ugyldig? Utgj­ør den anslåtte verdien et de facto-tak? Kan rammeavtalen utvides gjennom endringsreglene? Og hva betyr dette for norske oppdragsgivere som fem år etter dommen fortsatt unnlater å oppgi maksimalverdi?

Artikkelen gjennomgår først dommens sentrale premisser, deretter de uavklarte rettsvirkningene, og endelig nasjonal praksis fra Danmark, Sverige, Frankrike og Norge. For Norges del trekkes det også inn ny empiri om etterlevelsen av kravet, og spørsmålet om det bør tas inn i forskriften.

2. Dommens sentrale innhold

2.1 Sakens bakgrunn

Saken hadde sin opprinnelse i en dansk rammeavtale om medisinsk utstyr utlyst av Region Nordjylland og Region Syddanmark. Simonsen & Weel A/S, en forbigått tilbyder, klaget til Klagenævnet for Udbud over at verken kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget inneholdt opplysninger om rammeavtalens maksimale verdi eller kvantitet. Klagenævnet forelagte spørsmålet for EU-domstolen.

2.2 To distinkte krav: anslått verdi og maksimal verdi

En sentral del av dommen er at EU-domstolen i premiss 68–70 trekker et klart skille mellom to ulike størrelser. For det første skal oppdragsgiver oppgi den anslåtte verdien («estimated value») – et estimat basert på forventet forbruk, som tjener som beregningsgrunnlag for anskaffelsens verdi. For det andre skal oppdragsgiver oppgi den maksimale verdien («maximum value») – et absolutt tak for avrop under rammeavtalen.

Skillet er funksjonelt. Anslått verdi angir hva oppdragsgiver forventer å bruke. Maksimal verdi angir grensen for hva rammeavtalen tillater. Når denne grensen er nådd, opphører avtalen å ha virkninger.

2.3 Begrunnelsen: åpenhet og likebehandling

Domstolen forankret kravet i åpenhetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet i artikkel 18 i direktiv 2014/24/EU. Begrunnelsen er todelt. For det første: uten kjennskap til rammeavtalens øvre grense kan en tilbyder ikke vurdere sin kapasitet til å oppfylle forpliktelsene under avtalen (premiss 63). For det andre: dersom oppdragsgiver ikke var forpliktet til å oppgi en kvantitetsmessig grense, ville rammeavtaler kunne brukes til å omgå terskelverdiene gjennom kunstig oppdeling (premiss 62).

Domstolen bygget videre på sin tidligere avgjørelse i C-216/17, Coopservice (19. desember 2018), som allerede hadde oppstilt et krav om å oppgi kvantiteter i rammeavtaler. Simonsen & Weel presiserte og skjerpet dette kravet, særlig ved å innføre det eksplisitte skillet mellom estimat og tak.

3. Rettsvirkningene når maksimalverdi mangler

3.1 Er rammeavtalen ugyldig?

Spørsmålet om rammeavtalen skal erklæres «uten virkning» etter rettsmiddeldirektivets artikkel 2d (direktiv 89/665/EØF) ble berørt av domstolen i premiss 89. Domstolen avviste at manglende angivelse av maksimalverdi i seg selv medfører at kontrakten skal anses «uten virkning».

Rammeavtalen er altså ikke automatisk ugyldig. Men det er et brudd på åpenhetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet, og det kan gi grunnlag for å annullere tildelingsbeslutningen – noe den danske Mediq-saken viser konkret.

3.2 Blir den anslåtte verdien maksimalverdien?

Det neste spørsmålet er om den anslåtte verdien – typisk oppgitt i kunngjøringens punkt II.1.5) eller II.2.6) – automatisk «opprykkes» til å bli rammeavtalens maksimalverdi når ingen slik er uttrykkelig angitt.

EU-domstolen tok ikke direkte stilling til dette. Men dommen bygger på et klart funksjonelt skille mellom estimat og tak. Det taler mot å anse estimatet som et automatisk de facto-tak – men dette er ikke uttrykkelig avgjort av EU-domstolen.

Den danske Klagenævnet for Udbud har derimot tatt konkret stilling i sin kjennelse i Mediq mot Aarhus Kommune (j.nr. 22/14544, 28. februar 2023). Aarhus Kommune hadde oppgitt en anslått samlet verdi på 68 millioner DKK i kunngjøringens punkt II.1.5), og en anslått årlig verdi på 17 millioner DKK i punkt II.2.6). Kommunen anførte at beløpet i punkt II.1.5) fungerte som en rettslig bindende maksimalverdi.

Klagenævnet avviste dette. Nævnet pekte på at kommunen ikke noe sted hadde angitt at den anslåtte verdien utgjorde den maksimale verdien, og at konkurransegrunnlaget tvert imot inneholdt forbehold om at mengdene kunne «variere ubegrenset». De angivne beløpene «kan tilsvarende heller ikke anses som en klar angivelse af den maksimale mængde eller maksimale samlede værdi». Tildelingsbeslutningen ble annullert.

Mediq-saken illustrerer at den anslåtte verdien ikke uten videre kan identifiseres med maksimalverdien. Skal estimatet fungere som et rettslig bindende tak, må dette kommuniseres klart og utvetydig. Oppdragsgiver kan ikke i ettertid omtolke et estimat til en bindende grense.

3.3 Kan rammeavtalen utvides utover maksimalverdien?

EU-domstolens formulering om at rammeavtalen «ikke lenger har noen virkninger» når taket er nådd, reiser spørsmål om forholdet til endringsreglene i direktivets artikkel 72.

Artikkel 72 gir rom for endringer under 10 prosent av kontraktsverdien (nr. 2) og for endringer som ikke er «vesentlige» (nr. 4 og 5). Spørsmålet er om disse bestemmelsene kan brukes til å heve taket i en rammeavtale.

Det foreligger ikke rettspraksis fra EU-domstolen som uttrykkelig tar stilling til dette, og spørsmålet må anses uavklart. Etter mitt syn taler likevel sterke grunner mot at artikkel 72 kan brukes til å oppjustere maksimalverdien. En slik endring vil normalt endre avtalens omfang på en slik måte at det er tale om en vesentlig endring i direktivets forstand: den endrer den økonomiske balansen til leverandørens fordel og utvider avtalens omfang utover det andre tilbydere kunne legge til grunn. Domstolens klare formulering om at rammeavtalen opphører ved nådd tak, den underliggende begrunnelsen i åpenhetsprinsippet, og det faktum at en heving av taket ville undergrave hele formålet med kravet, støtter denne vurderingen.

4. Nasjonal praksis

4.1 Danmark

Danmark var direkte berørt av C-23/20. I oppfølgningskjennelsen av 9. november 2021 i den opprinnelige Simonsen & Weel-saken konstaterte Klagenævnet for Udbud at Region Nordjylland hadde brutt udbudslovens § 2.

Den mest instruktive etterfølgende saken er Mediq mot Aarhus Kommune fra februar 2023. Her forsøkte kommunen to «reddingsforsøk»: først å anføre at den anslåtte verdien på 68 millioner DKK utgjorde maksimalverdien, deretter å be Klagenævnet påby lovliggj­øring slik at estimatet ble gjort til et bindende tak i ettertid. Klagenævnet avviste begge deler og annullerte tildelingsbeslutningen. Avgjørelsen er prinsipiell fordi den stenger to nærliggende veier til å reparere feilen.

4.2 Sverige

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) avsa 10. januar 2022 dom i to forenede saker som begge gjaldt spørsmålet om maksimalverdi i rammeavtaler.

Den første saken (mål 196-21) gjaldt en ramavtalsupphandling for gulvarbeid utlyst av Byggnadsaktiebolaget Mimer. Tre leverandører ble antatt, og AB Golv & Tak ble rangert på andreplass. Konkurransegrunnlaget oppga en «ungefärlig volym per år» på ca. 6,5 millioner SEK, men ingen maksimal kvantitet.

Den andre saken (mål 6151–6159-20) gjaldt en rammeavtale for utskriftstjenester utlyst av Örnsköldsvik kommun med tilknyttede selskaper. Konkurransegrunnlaget inneholdt historiske volumer og estimater, med forbehold om at behovene kunne «över- eller underskridas».

HFD fastslo i begge sakene at det strider mot upphandlingslagstiftningen å ikke angi den «största kvantitet eller det högsta värde» som rammeavtalen skal omfatte, med direkte henvisning til C-23/20. Viktig: HFD presiserte at kravet gjelder generelt – også for rammeavtaler med flere leverandører. Det var en avklaring, ettersom C-23/20 gjaldt en rammeavtale med bare én.

Likevel tapte klagerne i begge sakene – på skadespørsmålet. HFD fremhevet at en leverandør som oppdager uklarheter eller mangler i konkurransegrunnlaget under tilbudsfasen, bør søke avklaring – «redan under anbudstiden vänd sig till den upphandlande myndigheten och ställa frågor». Ingen av leverandørene hadde gjort dette, og deres beskrivelse av skaden var «förhållandevis allmänt hållen». HFD konstaterte brudd, men avviste klagen fordi leverandørenes unnlatte reaksjon fikk betydning for spørsmålet om relevant skade var påvist.

4.3 Frankrike

Den franske Conseil d'État reagerte raskt gjennom to avgjørelser i januar og februar 2022. I sak nr. 456418 av 28. januar 2022 (Convergence Garonne / Coved) gjaldt klagen et accord-cadre om innsamling av husholdningsavfall der maksimalverdi manglet. Conseil d'État stadfestet bruddet. Tilsvarende i sak nr. 457233 av 3. februar 2022 (Saint-Martin / Formation accompagnement conseil), som gjaldt rådgivningstjenester.

I begge sakene formulerte Conseil d'État en generell regel: for alle rammeavtaler innenfor direktivets virkeomr­åde skal kunngjøringen inneholde den maksimale verdi eller kvantitet. Opplysningen kan gis enten i kunngjøringen eller i kontraktsdokumentene.

Den franske lovgiveren reagerte parallelt. Gjennom décret n° 2021-1111 av 23. august 2021 ble article R. 2162-4 i Code de la commande publique endret: adgangen til å inngå rammeavtaler «uten minimum eller maksimum» ble fjernet. Endringen gjaldt også rammeavtaler under direktivets terskelverdi, og fikk utsatt virkning til 1. januar 2022. Conseil d'État presiserte at for rammeavtaler innenfor direktivets virkeomr­åde gjaldt kravet umiddelbart i kraft av EU-domstolens dom.

Senere, i sak nr. 475214 av 12. juni 2024 (Actor France / Ville de Paris), tok Conseil d'État opp spørsmålet om tidsmessig virkning for eldre rammeavtaler utlyst før dommen.

4.4 Norge

Norsk praksis skiller seg fra de andre nordiske landene. Verken KOFA eller domstolene har avsagt en avgjørelse som direkte tar stilling til konsekvensene av manglende maksimalverdi i en rammeavtale etter C-23/20. FOA § 26-3 gjennomfører direktivets artikkel 33, men uten å presisere kravet om maksimalverdi.

I sak 2020/119 (Øygarden kommune) ila KOFA kommunen et gebyr på 9,13 MNOK for avrop som oversteg rammeavtalens angitte verdi. Saken gjaldt imidlertid en situasjon der maksimalverdien var oppgitt og deretter overskredet – ikke en situasjon der den manglet. KOFA behandlet overskridelsen som ulovlig direkte anskaffelse. Avgjørelsen viser likevel at norsk rett allerede knytter klare sanksjoner til overskridelse av rammeavtalens tak.

Ny empiri tyder på svakere etterlevelse etter dommen enn før. En gjennomgang av nesten 11 000 konkurransekunngjøringer for rammeavtaler over EØS-terskelverdi publisert fra 2018 til 2026 viser at andelen kunngjøringer som oppgir maksimalverdi, har falt – ikke steget – etter dommen:

År Kunngjøringer (del III) Med maksimalverdi Andel
2018 1 523 859 56 %
2019 1 701 916 54 %
2020 1 946 1 167 60 %
2024 3 015 789 26 %
2025 493 143 29 %
2026 631 188 30 %

Kilde: Forum for offentlige anskaffelser, basert på data fra TED og Doffin. Maksimalverdi er identifisert fra det strukturerte feltet «Rammeavtalens maksimale verdi», ikke fra feltet for estimert verdi.

Tallene er slående. I perioden 2018–2020, før C-23/20, oppga 54–60 prosent av kunngjøringene en maksimalverdi. I 2024–2026 er andelen sunket til 26–30 prosent. Fallet skyldes trolig delvis overgangen til eForms, som tydeligere skiller mellom estimert og maksimal verdi. Men uansett årsak er resultatet at tre av fire rammeavtaler over EØS-terskelverdi mangler den opplysningen EU-domstolen krever.

Blant de kunngjøringene der begge verdier er oppgitt, har to av tre satt dem helt likt. Det tyder på at mange oppdragsgivere ikke har tatt stilling til forskjellen, men fylt inn samme tall to steder. En oppdragsgiver som setter estimert og maksimal verdi likt, har i praksis ingen buffer for uforutsett økt behov. De som faktisk differensierer, legger typisk maksimalverdien 25–30 prosent over estimert verdi.

4.5 Bør kravet tas inn i forskriften?

De empiriske funnene reiser et regulatorisk spørsmål. I dag følger kravet om maksimalverdi av direktivkonform tolkning av FOA § 26-3 i lys av C-23/20. Direktivet oppstiller forpliktelsen; forskriften gjennomfører den indirekte. Men tallene gir en klar indikasjon på at direktivkonform tolkning alene ikke har vært tilstrekkelig som implementeringsmekanisme.

Frankrike tok en annen tilnærming. Gjennom décret n° 2021-1111 ble kravet kodifisert direkte i lovverket allerede fem måneder etter dommen. Endringen fjernet adgangen til rammeavtaler uten maksimum, også for rammeavtaler under direktivets terskelverdi. Endringen fikk umiddelbar virkning for rammeavtaler innenfor direktivets virkeomr­åde, og utsatt virkning (1. januar 2022) for de øvrige.

I norsk rett finnes det ingen tilsvarende presisering. FOA § 26-3 gjennomfører direktivets artikkel 33 uten å nevne kravet om maksimalverdi. Forarbeidene til bestemmelsen berører ikke spørsmålet. Oppdragsgivere som ønsker å finne ut hva som kreves, må navigere fra forskriften via direktivet til EU-domstolens praksis – et steg som tallene tyder på at svært mange ikke tar.

En forskriftsendring etter fransk modell ville ikke innebære ny regulering – forpliktelsen følger allerede av direktivet. Den ville utelukkende presisere en eksisterende forpliktelse. Samtidig ville den gi oppdragsgiverne klar beskjed i det regelverket de faktisk leser og bruker. Den franske erfaringen viser at en slik presisering er rettslig uproblematisk og praktisk gjennomførbar.

For rammeavtaler under EØS-terskelverdi er spørsmålet mer åpent. Frankrike valgte å la kravet gjelde også for disse. I norsk rett ville det kreve en selvstendig vurdering av om hensynene bak kravet – åpenhet, likebehandling, mulighet for kapasitetsvurdering – gjør seg gjeldende også under terskelverdi. Etter mitt syn er svaret ja for anskaffelser av en viss størrelse, men det er et spørsmål som fortjener nærmere utredning.

5. Sammenfatning

Gjennomgangen gir grunnlag for følgende konklusjoner.

For det første: en rammeavtale der maksimalverdien mangler, er ikke automatisk ugyldig. EU-domstolen avviste at manglende angivelse av maksimalverdi i seg selv medfører at kontrakten skal anses «uten virkning» etter rettsmiddeldirektivet. Men det er et brudd på åpenhetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet, og det kan gi grunnlag for annullering av tildelingsbeslutningen.

For det andre: den anslåtte verdien er ikke automatisk identisk med maksimalverdien. Dommen bygger på et klart funksjonelt skille mellom estimat og tak. Klagenævnet for Udbud har i Mediq-saken uttrykkelig avvist at den anslåtte verdien oppgitt i kunngjøringens standardformularer uten videre kan tolkes som en bindende maksimalverdi.

For det tredje: når en uttrykkelig angitt maksimalverdi er nådd, opphører rammeavtalen. Spørsmålet om artikkel 72 kan brukes til å heve taket er uavklart i rettspraksis. Etter mitt syn taler de beste grunner mot.

For det fjerde har de svenske HFD-dommene avklart at en leverandørs unnlatte reaksjon under tilbudsfasen får betydning for skadespørsmålet. Leverandører som ser at maksimalverdien mangler, bør søke avklaring under tilbudsfristen.

For det femte: kravet om maksimalverdi anses nå som en grunnleggende forpliktelse. Frankrike har kodifisert kravet direkte i lovverket, også for rammeavtaler under direktivets terskelverdi.

Endelig: i norsk rett er etterlevelsen svært lav – tre av fire rammeavtaler over EØS-terskelverdi mangler fortsatt maksimalverdi fem år etter dommen. Direktivkonform tolkning alene har ikke vært tilstrekkelig til å endre praksis. Tallene gir en klar indikasjon på at kravet bør presiseres i forskriften, slik Frankrike har gjort.

Rettskilder: