Da Øygarden kommune ble ilagt et gebyr på over 8 millioner kroner (KOFA-sak 2020/119), var det ikke bare på grunn av et spektakulært overforbruk. Kjernen i saken var en langt mer fundamental feil: En rammeavtale ment for enkelt vedlikehold ble brukt til å gjennomføre store bygge- og anleggsprosjekter – oppdrag den aldri var ment for.
Saken gir en unik innsikt i de usynlige, men absolutte, grensene for en rammeavtales virkeområde.
Hva var avtalen egentlig ment for?
I 2015 kunngjorde daværende Øygarden kommune en anbudskonkurranse for håndverkertjenester. Formålet, slik det var beskrevet i konkurransegrunnlaget, var krystallklart:
-
Formål: Avtalene skulle dekke “drifts- og vedlikeholdstjenester tilknyttet kommunenes eksisterende bygninger og infrastruktur”.
-
Avgrensning: Det ble presisert at oppgaver som “mindre ombygging, installasjon, endring og vedlikehaldsarbeider” var inkludert.
-
Ekskludering: Samtidig ble det uttrykkelig fastslått at “Etablering av nye bygg og anlegg inngår derimot ikke i konkurransen”.
For å ytterligere sementere denne grensen, ble det satt en økonomisk terskel: Oppdrag med en verdi over 500 000 kroner skulle som en “klar hovedregel” lyses ut i egne, separate konkurranser. Hensikten var å skille små, løpende vedlikeholdsoppgaver fra store, planlagte investeringsprosjekter.
Fra vedlikehold til “vesentlig endring”
I realiteten ble disse grensene systematisk ignorert. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) konkluderte med at kommunen hadde gjort seg skyldig i en “vesentlig endring” av avtalene. Dette er et juridisk nøkkelbegrep som innebærer at en kontrakt endres så fundamentalt at den i praksis blir en ny avtale – en avtale som skulle vært kunngjort på nytt.
Klageren i saken formulerte det slik: “Rammeavtalene har blitt brukt til å dekke en rekke behov som ikke fremgår av utlysningen og konkurransegrunnlaget”.
Det mest ekstreme eksempelet var avtalen for “Grunnarbeid og vegvedlikehald”, som var estimert til 1,5 millioner kroner årlig. Regningen endte på over 91 millioner kroner over fire år. Dette enorme tallet var ikke et resultat av uvanlig mye vedlikehold, men et symptom på at avtalen ble brukt til store investeringsprosjekter som aldri skulle vært dekket av den.
Analyse: De kvalitative grensene for en rammeavtale
Øygarden-saken illustrerer at de viktigste grensene for en rammeavtale ikke nødvendigvis er økonomiske, men kvalitative.
-
Avtalens art og formål: En rammeavtale er ikke en blankofullmakt. Den er strengt bundet til beskrivelsen av hva slags varer eller tjenester som skal leveres. En avtale for “vedlikehold av eksisterende bygg” kan ikke uten videre brukes til “etablering av nye bygg og anlegg”. Dette er to vidt forskjellige fagfelt som tiltrekker seg ulike typer leverandører med ulik kompetanse og kapasitet. Ved å bruke vedlikeholdsavtalen til nybygg, utelukket kommunen effektivt alle entreprenører som spesialiserer seg på større prosjekter fra konkurransen.
-
Prinsippet om forutsigbarhet: Hele poenget med en offentlig anbudskonkurranse er å skape forutsigbarhet og likebehandling. Leverandører som deltok i konkurransen i 2015, la inn tilbud basert på et definert og begrenset vedlikeholdsbehov. Da kommunen senere brukte avtalen til noe helt annet, ble den opprinnelige konkurransen meningsløs. KOFA påpekte at dersom det reelle omfanget hadde vært kjent, ville det potensielt ha ført til at andre leverandører deltok i konkurransen .
-
“Retningsgivende” er ikke en unnskyldning: Kommunen forsvarte seg med at de oppgitte volumene i anbudet kun var “retningsgjevande og forpliktar ikkje verksemdene”. KOFA avviste dette argumentet. De fastslo at en slik ansvarsfraskrivelse kan forklare mindre svingninger i behov, men den kan aldri rettferdiggjøre en endring som utvider kontraktens omfang så betydelig at den endrer karakter.
Lærdommen fra Øygarden er klar: En rammeavtale defineres av sitt formål. Når grensen mellom drift og investering, mellom vedlikehold og nybygg, viskes ut, er det ikke lenger snakk om et overforbruk – det er en ulovlig direkte anskaffelse. Den endelige boten på 8 012 000 kroner står som et kostbart bevis på viktigheten av å respektere disse kvalitative grensene
Vi minner om vårt viktige kurs i rammeavtaler og opsjoner, 22. oktober. https://www.robertmyhre.no/events/rammeavtaler-og-opsjoner-2