Miljøkriterier i anskaffelser av det som ennå ikke finnes
Om forholdet mellom dokumentasjonskrav, forpliktende tilbudsinnhold og tilknytningskravet i fremtidsleveranser
Robert Myhre
1. Problemstillingen
En fylkeskommune utlyser et fergesamband. Fartøyet som skal betjene sambandet eksisterer ikke – det skal bygges. Fylkeskommunen ønsker å gi tildelingspoeng for lavt energiforbruk, målt i kWh per passasjerkilometer. Hvordan skal tilbyderen dokumentere energiforbruket til et fartøy som ikke er bygget?
Problemet er ikke begrenset til ferger, og det er ikke begrenset til tjenestekontrakter. Den samme utfordringen oppstår når en kommune utlyser totalentreprise for en skole og gir tildelingspoeng for lavt klimafotavtrykk – bygget er ennå ikke prosjektert. Den oppstår når en helseregion anskaffer spesialtilpasset medisinsk utstyr som skal produseres etter kontraktsinngåelsen. Den oppstår når en kommune utlyser renovasjonstjenester og gir tildelingspoeng for andel nullutslippskjøretøy – lastebilene er kanskje ikke bestilt ennå. Fellesnevneren er ikke kontraktstypen, men situasjonen: leveransen eksisterer ikke ved tilbudstidspunktet.
I denne situasjonen kolliderer tre rettslige krav som alle skal oppfylles samtidig. Tildelingskriteriet må ledsages av dokumentasjonskrav som gjør effektiv kontroll mulig. Bare forpliktende sider ved tilbudet kan gi uttelling i evalueringen. Og kriteriet må knytte seg til kontraktsgjenstanden – til den tilbudte løsningens egenskaper – ikke til leverandørens generelle kapasitet.
For å rydde i analysen er det nødvendig å holde to betydninger av «dokumentasjon» fra hverandre. Dokumentasjon ved tilbudstidspunktet kan være bevis i snever forstand – et sertifikat, en EPD, et testresultat for noe som allerede eksisterer. Men dokumentasjon kan også være spesifisert og bindende tilbudsinnhold, ledsaget av teknisk underlag som gjør evalueringen etterprøvbar, selv om bevis for det endelige resultatet ikke finnes ennå. Det er denne andre kategorien som er krevende, og som artikkelen handler om.
2. Dokumentasjonskravet: fra Wienstrom til Fosen-Linjen
Kravet om effektiv kontroll har sin rettskildemessige rot i EVN og Wienstrom (C-448/01). I avsnitt 50 formulerte EU-domstolen utgangspunktet: Objektiv og transparent evaluering forutsetter at oppdragsgiver, basert på «the information and proof provided by the tenderers», er i stand til å «verify effectively whether the tenders submitted … meet the award criteria». Et tildelingskriterium som ikke er ledsaget av krav som muliggjør slik effektiv kontroll, er i strid med EU-retten (avsnitt 52).
Ordvalget «information and proof» bør ikke leses som et krav om fysisk bevis for at et resultat allerede er oppnådd. Det avgjørende i avsnitt 51 er at oppdragsgiver «neither intends, nor is able, to verify the accuracy of the information supplied by the tenderers». Det som rammes, er at kriteriet er utformet slik at kontroll verken er tilsiktet eller mulig – ikke at beviset har en bestemt form.
EFTA-domstolen tok stilling til det samme spørsmålet i Fosen I (E-16/16). Frostating lagmannsrett hadde spurt direkte: Hvilke krav stiller likebehandlingsprinsippet til oppdragsgivers effektive kontroll av opplysninger gitt i tilbudene? EFTA-domstolen svarte at oppdragsgiver må kontrollere at opplysningene er «troverdige i den forstand at den aktuelle tilbyder er i stand til å levere det som er tilbudt» (avsnitt 121). Men kontrollkravet må overholde forholdsmessighetsprinsippet, og kan «ikke strekke seg så langt som til å kreve at oppdragsgiver fastslår med en grad av sannsynlighet som grenser mot sikkerhet, at alle opplysninger … er entydige» (avsnitt 122).
Høyesterett i HR-2019-1801-A (Fosen-Linjen) bygget på begge avgjørelsene. Saken gjaldt tildelingskriteriet «miljø» i en fergekonkurranse, der drivoljeforbruk var evalueringsparameteren. Konkurransegrunnlaget etterspurte verken beregningsgrunnlag eller forutsetninger – bare et tall.
Tre premisser er sentrale for vår problemstilling:
Avsnitt 95: De etterspurte opplysningene var «ikke tilstrekkelige til å gi et grunnlag for en objektiv og etterrettelig etterprøving». De sakkyndige måtte anslå energibehovet ut fra opplysninger gitt med andre formål – blant annet GA-tegninger som var etterspurt for å vurdere universell utforming, ikke energiforbruk.
Avsnitt 97: AtB forsøkte å kompensere for manglende dokumentasjonskrav ved å innta en misligholdsbeføyelse (gebyr ved avvik over 10 prosent). Høyesterett avviste dette som substitutt: «Anskaffelsesprosessens mål er å identifisere det beste tilbudet. Misligholdssanksjoner har derimot til formål å verne mot konsekvensene av mislighold, og vil bare ha indirekte – og usikre – effekter på tilbudet.»
Avsnitt 99: Fosen-Linjen argumenterte med at skipene måtte vært prosjektert for at tilbyderen kunne gi objektive og etterrettelige opplysninger. Høyesterett var enig i at tildelingskriterier må være forholdsmessige, og at «det er mulig at tildelingskriteriet ‘miljø’ i denne konkurransen burde vært knyttet til andre parametere enn drivoljeforbruk». Men den innsigelsen gjorde ikke kriteriet lovlig.
En viktig presisering: Avsnitt 97 avviser sanksjoner som substitutt for dokumentasjonskrav – ikke sanksjoner i tillegg til reelt dokumentasjonsunderlag. I Fosen-Linjen kom misligholdsbeføyelsen i stedet for dokumentasjonskrav, ikke som supplement. Hadde konkurransegrunnlaget inneholdt krav om beregningsforutsetninger, teknisk underlag og driftsprofil – og i tillegg en misligholdsbeføyelse – ville den rettslige vurderingen trolig vært en annen.
3. Forpliktende tilbudsinnhold: KOFA om planer og bindende virkning
Parallelt med dokumentasjonskravet har KOFA utviklet et konsistent krav om at tildelingsevalueringen bare kan vekte forhold tilbyderne har tilbudt med bindende virkning.
I sak 2023/1135 (avsnitt 28) underkjente KOFA et miljøkriterium der leverandørene skulle beskrive tiltak de «planlegger/ønskjer å implementere i løpet av dei neste to åra». Nemndas begrunnelse er presis: formuleringen innebar at det ville blitt gitt uttelling for tiltak man ikke var forpliktet til å gjennomføre, og evaluering på «uforpliktende fremtidige ønsker er ikke egnet til å vurdere sterke og svake sidene ved tilbudene». Kriteriet ble kjent ulovlig etter FOA § 18-1.
Merk hva feilen var og hva den ikke var. Feilen var ikke at tiltakene var fremtidsrettede – at de gjaldt noe som skulle skje «i løpet av dei neste to åra». Feilen var at tiltakene ikke var gjort til bindende leveranse. Det var fraværet av forpliktelse, ikke tidsaspektet, som felte kriteriet.
Men forpliktelse alene er heller ikke tilstrekkelig. I sak 2024/1940 (avsnitt 37) presiserte KOFA at «en generell opplysning om at tilbudet var forpliktende vil likevel ikke være tilstrekkelig informasjon». Det som gjorde at forpliktelsen ble akseptert, var at tiltakene var «spesifiserte, konkrete og praktiske» – noe som gjorde det mulig å forstå hvorfor oppdragsgiver hadde ansett forpliktelsene som «bindende, håndhevbare og kvantifiserbare» (avsnitt 38). Saken gjaldt sorteringsgrad i en byggekontrakt (totalentreprise for ny flerbrukshall) der tilbyderen hadde oppgitt et uforpliktende mål om 100 prosent sorteringsgrad, men ledsaget dette med fire konkrete tiltak knyttet til organisering av byggeplass, opplæring, ansvarsplassering og avtaler om etterbehandling av avfall.
KOFA-praksisen kan oppsummeres i tre nivåer: Planer og ønsker kan ikke gi uttelling – de mangler bindende virkning (2023/1135). Generelle utsagn om binding er heller ikke tilstrekkelig – de mangler substans (2024/1940, avsnitt 37). Det som kreves, er spesifiserte, konkrete og praktiske forpliktelser som er håndhevbare og kvantifiserbare (2024/1940, avsnitt 38).
4. To kumulative krav – og tre utfall
Dokumentasjonskravet fra Wienstrom/Høyesterett og forpliktelseskravet fra KOFA-praksis retter seg mot ulike feil i utformingen av tildelingskriterier, men de er kumulative – begge må oppfylles.
KOFA spør: Hva er tilbudt? Er det forpliktende? Spørsmålet rammer tilfeller der det som gir uttelling, ikke er noe leverandøren er bundet av – planer, intensjoner, ønsker. Svaret er at bare bindende tilbudsinnhold kan evalueres.
Wienstrom og Høyesterett spør: Kan oppdragsgiver kontrollere det som er tilbudt? Spørsmålet rammer tilfeller der evalueringsgrunnlaget er utilstrekkelig – et tall uten underlag, en påstand uten verifiseringsmulighet. Svaret er at oppdragsgiver må kunne vurdere om opplysningene er troverdige.
Samspillet mellom de to kravene gir tre mulige utfall:
| Tilbudets innhold | KOFA-kravet (forpliktende?) | Wienstrom/HR-kravet (kontrollerbart?) | Resultat |
|---|---|---|---|
| Plan eller ønske uten binding | Nei – «planlegger/ønskjer» er ikke forpliktende (KOFA 2023/1135, avsnitt 28) | Ikke relevant å vurdere | Ulovlig |
| Bindende tall uten underlag | Ja – forpliktende tilbudsinnhold | Nei – oppdragsgiver kan ikke kontrollere troverdigheten (HR-2019-1801-A, avsnitt 95) | Ulovlig |
| Bindende forpliktelse + teknisk underlag | Ja – spesifisert, konkret, praktisk (KOFA 2024/1940, avsnitt 38) | Ja – oppdragsgiver kan vurdere troverdigheten (E-16/16, avsnitt 121–122) | Kan være lovlig |
Et tilbud som bare inneholder en forpliktelse uten underlag – slik som drivoljeforbrukstallet i Fosen-Linjen – feiler på Wienstrom-kravet. Et tilbud som bare inneholder en plan uten forpliktelse – slik som «planlegger/ønskjer» i KOFA 2023/1135 – feiler på forpliktelseskravet. Bare et tilbud som inneholder en forpliktende, spesifisert og konkret ytelse og tilstrekkelig teknisk underlag til at oppdragsgiver kan vurdere troverdigheten, oppfyller begge kravene.
5. Tesen: hva «proof» betyr i fremtidsleveranser
I fremtidsleveranser – der leveransen ennå ikke eksisterer ved tilbudstidspunktet – er «proof» i Wienstrom-forstand ikke bevis for det endelige resultatet. Det er bevis for at den tilbudte ytelsen er verifiserbar som påstand: dokumenterte beregningsforutsetninger, referanse til standardiserte metoder, teknisk konsistens mellom forutsetninger og konklusjon, og sammenligning med kjente referanseverdier. Formålet er at oppdragsgiver kan «verify effectively» ved tildeling – vurdere troverdigheten av forpliktelsen – og senere verifisere faktisk ytelse etter definert protokoll i gjennomføringsfasen.
Tilbake til fergen. Tilbyderen kan ikke legge ved testresultater for et fartøy som ikke er bygget. Men tilbyderen kan forplikte seg kontraktsrettslig til et energiforbruk på maksimalt X kWh per passasjerkilometer under nærmere angitte driftsforutsetninger – og underbygge denne forpliktelsen med beregningsforutsetninger (skrogdesign, propulsjonsvirkningsgrad, motorspesifikasjoner, hotellast), referanse til sammenlignbare fartøy, og intern konsistens mellom forutsetninger og forpliktelse. Forpliktelsen gir det bindende innholdet som KOFA krever. Underlaget gir det etterprøvbare grunnlaget som Wienstrom og Høyesterett krever. Sammen oppfyller de begge kravene.
Det samme gjelder for totalentreprisen. Tilbyderen kan forplikte seg til et klimafotavtrykk på maksimalt Y kg CO₂-ekvivalenter per kvadratmeter, beregnet etter NS 3720 – og underbygge forpliktelsen med materialvalg, EPD-er for hovedmaterialer og beregningsforutsetninger. Og for renovasjonstjenesten: tilbudt andel innsamlingsruter utført med nullutslippskjøretøy, angitt som bindende kontraktsvilkår – underbygget med leveringsavtaler, fartøyspesifikasjoner eller konkrete innfasingsplaner som er integrert i kontraktsforpliktelsen.
Men dette forutsetter at oppdragsgiver har definert rammene i konkurransegrunnlaget: driftsprofil, målemetode, beregningsstandard, evalueringsskala. Uten felles forutsetninger konkurrerer tilbyderne på selvvalgte premisser, og evalueringen mister etterprøvbarhet uavhengig av hvor forpliktende tilbudene er.
6. Tilknytningskravet: leveransens egenskaper, ikke leverandørens
Her oppstår den neste utfordringen. Teknisk underlag av den typen som er beskrevet – beregningskompetanse, referanser til sammenlignbare prosjekter, konsistensanalyser – vil i mange tilfeller i substans berøre leverandørens kapasitet. En tilbyder som kan legge frem overbevisende beregninger for energiforbruket til et fartøy som ikke er bygget, demonstrerer teknisk ekspertise. En tilbyder som tilbyr en ambisiøs el-andel i renovasjonsflåten, understøttet av leveringsavtaler, demonstrerer investeringsevne.
Tilknytningskravet, slik det er formulert i EU-domstolens praksis, krever at tildelingskriteriet knytter seg til kontraktsgjenstanden, ikke til leverandørens generelle egenskaper. I C-368/10 (Kommisjonen mot Nederland, avsnitt 90) godtok domstolen miljøkriterier som «udelukkende vedrørte de ingredienser, som skulle leveres inden for rammerne af nævnte kontrakt, og på ingen måde vedrørte tilbudsgivernes almindelige indkøbspolitik». I Concordia Bus Finland (C-513/99, avsnitt 65) var kriteriene knyttet til bussenes egenskaper – NOx-utslipp og støynivå – ikke til leverandørens organisasjon.
Forskjellen mellom disse sakene og fergeeksempelet er at bussene i Concordia og kaffen i Max Havelaar eksisterte. Det var mulig å knytte kriteriet til gjenstanden uten å gå veien om leverandørens evne til å frembringe den.
Likevel er ikke dette en uløselig motsetning – det er en designutfordring. Det avgjørende er om oppdragsgiver evaluerer den tilbudte løsningens egenskaper og det tekniske underlaget for disse, eller leverandørens generelle kapasitet og strategi. Forskjellen kan illustreres med to formuleringer for renovasjonseksempelet:
«Leverandøren skal beskrive sin plan for overgang til nullutslippsflåte.» Dette evaluerer leverandørens strategi og generelle modenhet. Det er en plan i KOFAs forstand – uforpliktende og uten bindende virkning – og det knytter seg til leverandøren, ikke til den konkrete leveransen.
«Tilbudt andel innsamlingsruter utført med nullutslippskjøretøy, angitt i prosent av totalt antall rutekilometer per uke, er bindende kontraktsvilkår. Tilbudet skal inneholde spesifikasjon av kjøretøytype, lastekapasitet og beregnet rekkevidde for de tilbudte rutene.» Dette evaluerer en egenskap ved den konkrete tjenesteutførelsen under den konkrete kontrakten, definert etter oppdragsgivers felles måleopplegg. Det tekniske underlaget underbygger troverdigheten av forpliktelsen – men det som evalueres er løsningen, ikke leverandøren.
Grensen er reell og i mange anskaffelser smal. Men den er håndterbar gjennom bevisst utforming: konkurransegrunnlaget må be om teknisk underlag som knytter seg til den tilbudte løsningen under den konkrete kontrakten, uten å gjøre det til en generell egnethetsvurdering.
7. Tre grensedragninger
Planer og forpliktelser. Fremtidsrettede miljøkriterier er ikke i seg selv problematiske. Det er ikke tidsaspektet som gjør et kriterium ulovlig, men fraværet av bindende virkning (KOFA 2023/1135). Oppdragsgiver som vil evaluere fremtidige miljøegenskaper, må formulere kriteriet slik at det som gir uttelling er forpliktende, spesifisert, konkret og praktisk – håndhevbart og kvantifiserbart (KOFA 2024/1940, avsnitt 38). En generell erklæring om at tilbudet er bindende, er ikke nok.
Evalueringsgrunnlag og bevis. Det at leveransen ikke eksisterer ved tilbudstidspunktet, betyr ikke at dokumentasjonskravet faller bort. Høyesterett avviste at misligholdsbeføyelser kan erstatte dokumentasjonskrav (HR-2019-1801-A, avsnitt 97). Men «proof» i Wienstrom-forstand krever ikke fysisk bevis for det endelige resultatet. Det som kreves, er at tilbudet inneholder tilstrekkelig teknisk underlag til at oppdragsgiver kan vurdere troverdigheten av den forpliktende ytelsen – beregningsforutsetninger, teknisk konsistens og referanseverdier (E-16/16, avsnitt 121–122). Forpliktelse og underlag er kumulative, ikke alternative.
Leveransens egenskaper og leverandørens egenskaper. Tilknytningskravet krever at kriteriet gjelder kontraktsgjenstanden, ikke leverandøren (C-368/10, avsnitt 90; C-513/99, avsnitt 65). I fremtidsleveranser – der det som skal leveres ennå ikke eksisterer – er grensen smalere enn i vareanskaffelser, fordi det tekniske underlaget for en troverdig forpliktelse uunngåelig berører leverandørens kompetanse. Men grensen er håndterbar: det avgjørende er om kriteriet evaluerer den tilbudte løsningens egenskaper under den konkrete kontrakten, eller leverandørens generelle strategi, organisasjon eller investeringsevne. Utformingen av konkurransegrunnlaget – hva det bes om, og hva som gir uttelling – avgjør hvilken side man faller på.
8. Avslutning
Rettskildene stenger ikke for ambisiøse miljøkriterier i anskaffelser der leveransen ennå ikke eksisterer. Men de stiller to kumulative krav til utformingen: det som evalueres må være forpliktende tilbudsinnhold, og det må ledsages av dokumentasjon som gjør effektiv kontroll mulig. I fremtidsleveranser betyr dette at oppdragsgiver må definere felles forutsetninger, målemetoder og evalueringsskalaer i konkurransegrunnlaget – og at tilbudet må inneholde både en kvantifisert, bindende ytelsesspesifikasjon og tilstrekkelig teknisk underlag til at forpliktelsen kan vurderes som troverdig.
Det er et krevende oppsett. Det krever større innsats i utformingen av konkurransegrunnlaget enn det mange oppdragsgivere er vant til. Men alternativet – å begrense seg til enkle, kontrollerbare minimumskrav fordi bare de lar seg dokumentere med bevis ved tilbudstidspunktet – er verken juridisk påkrevd eller forenlig med ambisjonen om at offentlige anskaffelser skal bidra til grønn omstilling.
Kildehenvisninger: EVN og Wienstrom (C-448/01), avsnitt 50–52. EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-16/16 (Fosen-Linjen AS mot AtB AS), avsnitt 120–123. HR-2019-1801-A (Fosen-Linjen), avsnitt 90, 95, 97, 99. EU-domstolens dom i sak C-368/10 (Kommisjonen mot Nederland), avsnitt 90. EU-domstolens dom i sak C-513/99 (Concordia Bus Finland), avsnitt 64–66. KOFA sak 2023/1135 (Maske AS mot Kinn kommune), avsnitt 25 og 28. KOFA sak 2024/1940 (Backe Sør AS mot Vennesla kommune), avsnitt 37–38.
Robert Myhre er jurist og rådgiver innen offentlige anskaffelser. Kommende kurs gjennom Forum for offentlige anskaffelser: Basiskurs i offentlige anskaffelser, 9. april 2026 og Miljøkrav og 30-prosentregelen, 5. mai 2026.