Offentlige oppdragsgivere plikter å stille krav om lønns- og arbeidsvilkår i sine kontrakter. Det vet de fleste. Det mange ikke vet, er hva kravet faktisk innebærer når de kjøper tjenester fra bransjer som aldri har hatt noe tydelig tarifflandskap å navigere i.
Forskriften sier det skal stilles krav om lønns- og arbeidsvilkår «i samsvar med gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje». I bygg og anlegg, renhold og transport fungerer dette noenlunde – det finnes allmenngjorte tariffavtaler, satsene er kjente, og Arbeidstilsynet fører tilsyn. Utenfor disse bransjene er bildet langt mer uklart.
Plikten er reell – men innholdet er uklart
KOFA har bekreftet at plikten er reell og håndhevbar. I sak 2008/143 ble det konstatert at «mangelfull regulering av lønns- og arbeidsvilkår vil være et brudd» på regelverket. I sak 2017/15 ble Statens vegvesen Region Øst felt fordi kravene bare lå i den endelige kontrakten – ikke i konkurransedokumentene. Oppdragsgiver må altså både stille kravet og kommunisere det på riktig tidspunkt.
Hva kravet konkret innebærer i bransjer uten en tydelig tariffstandard, er så vidt jeg kan finne ikke avklart i KOFA-praksis. Det er her den praktiske utfordringen er størst.
Hvilken tariff? – et spørsmål uten svar i mange markeder
Tenk på noen typiske tjenestekjøp i offentlig sektor:
- Arkitekttjenester: Det finnes en tariffavtale mellom Arkitektbedriftene og Arkitektenes Fagforbund, men store deler av markedet består av små kontorer og enkeltpersoner som aldri har vært tariffbundet. Hvem dekkes, og av hvilken tariff?
- Rådgivende ingeniører: Lignende bilde – noen virksomheter har tariffavtale, mange ikke, og markedet er fragmentert.
- Juridiske tjenester: Ingen etablert landsomfattende tariffavtale fungerer som naturlig referanse for kjerneytelsen.
- IT-konsulenter og spesialister: Bredt marked med leverandører av alle størrelser og svært ulik tilknytning til tariff.
Veilederen til forskriften sier at dersom flere landsomfattende tariffavtaler er aktuelle, kan leverandøren selv velge – forutsatt at den valgte avtalen «er dekkende for kontraktsarbeidet». Men hvem vurderer egentlig om en tariffavtale dekker arbeidet når bransjebildet er fragmentert? Og hva gjør oppdragsgiver når ingen tariffavtale passer?
Veilederen erkjenner selv at kontrollen blir «problematisk» i bransjer uten etablert allmenngjøringsforskrift eller landsomfattende tariffavtale – og gir svært begrenset veiledning for disse tilfellene. Det er statens egen innrømmelse av hullet i regelverket.
Når leverandøren er én person
Problemet skjerpes ytterligere når kontrakten skal utføres av en soloaktør. En frittstående rådgiver eller arkitekt som leverer tjenester uten ansatte er ikke «arbeidsgiver» i den forstand bestemmelsen typisk forutsetter. Hele regelverket er bygget rundt begreper som lønn, arbeidstid, overtid og tillegg – begreper som passer best for et ansettelsesforhold, ikke for en selvstendig næringsdrivende som selger sin egen arbeidskraft. Prop. 147 L omtaler da også reglene som knyttet til «ansatte og innleide» som direkte medvirker til kontraktsarbeidet. For soloaktøren får bestemmelsen et uklart anvendelsesområde – og for oppdragsgiver som skal kontrollere etterlevelsen, er det enda mer uklart hva de egentlig skal se etter.
En plikt som ikke lar seg kontrollere
Det praktiske resultatet er at oppdragsgiver i disse markedene får en plikt som er vanskelig å konkretisere og kontrollere på en ensartet måte. Tall fra Arbeidstilsynets tilsyn bekrefter at noe ikke fungerer:
- Over 80 prosent av kommunene som ble kontrollert av Arbeidstilsynet i 2023 brøt kontrollplikten
- Bare 5 av 49 statlige kontrakter i høyrisikonæringer var fulgt opp forsvarlig, ifølge Riksrevisjonen
- Over 40 prosent bruddandel ved Arbeidstilsynets egne tilsyn i 2025
- 9 overtredelsesgebyrer ble utstedt i 2025 – alle rettet mot offentlige oppdragsgivere som ikke hadde gjennomført nødvendig kontroll av om kontraktsvilkårene faktisk ble overholdt. Allerede i 2026 er ytterligere én sak vedtatt. Maksgebyret i den enkelte sak kan bli 6,5 millioner kroner.
Det er verdt å merke seg hva gebyrene faktisk rammer: ikke leverandøren som eventuelt betaler for lite, men oppdragsgiver som ikke har sjekket. Man kan altså ilegges gebyr selv om leverandøren overholdt kravene fullt ut – fordi kontrollen aldri ble gjennomført.
Tallene kan skyldes manglende prioritering. Men de kan også speile at plikten oppleves som uklar i praksis – at mange oppdragsgivere ikke vet hva de konkret skal gjøre for å oppfylle den, og velger å la det ligge. En plikt som ikke lar seg definere presist, lar seg heller ikke kontrollere konsistent.
Urettferdig konkurranse som tilleggseffekt
Det reiser også et anskaffelsesrettslig spørsmål. Når leverandører med ulik tariffbakgrunn møtes i samme konkurranse, og oppdragsgiver velger én tariffstandard som målestokk, kan det i praksis favorisere noen aktører fremfor andre – ikke fordi det er tilsiktet, men fordi tariffgrunnlaget spriker. I et marked der likebehandling er et grunnleggende krav, er det i seg selv problematisk.
Tre EU-dommer tegner grensene
EU-retten tillater krav om lønnsvilkår i offentlige kontrakter, men setter to viktige rammer.
Forankringen må være lovbasert. EU-domstolen slo i Rüffert (C-346/06) fast at det er problematisk å kreve at leverandører følger en tariffavtale som ikke er allmenngjort. I RegioPost (C-115/14) ble det klargjørt at lovbaserte minstelønnskrav er forenlige med EU-retten. Den norske forskriften er et lovbasert instrument – men i ikke-allmenngjorte bransjer peker den på tariffavtaler som ikke er gjort allmengyldige, og da nærmer vi oss Rüffert igjen.
Kravene må fremgå klart av konkurransegrunnlaget. EU-domstolen slo i Veolia Water Technologies (C-82/24, juni 2025) fast at nasjonale rettskrav ikke kan håndheves mot en leverandør dersom de ikke uttrykkelig fremgår av konkurransedokumentene – nettopp fordi utenlandske leverandører ikke kan forventes å kjenne norsk bakgrunnsrett.
Til oppdragsgivere med utenlandske leverandører: Dersom kravet om tariffetterlevelse bare bygger på en generell henvisning til forskriften, og leverandøren er utenlandsk, er det tvilsomt om kravet rettmessig kan håndheves. Veolia-dommen gir leverandøren et konkret argument i en slik situasjon.
Direktiv 2014/24 artikkel 18 nr. 2 – som er EØS-rett – forsøker å myke opp Rüffert-problemet ved å forankre plikten i «nasjonal rett, kollektive avtaler» og internasjonale regler, herunder ILO-konvensjon nr. 94 som Norge har ratifisert. Det gir et bredere grunnlag, men løser ikke kjerneproblemet: hva gjelder i sektorer der ingen tydelig tariffstandard finnes? Minstelønnsdirektivets artikkel 9 (2022/2041) ville gått lenger, men direktivet er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Et utformingsspørsmål like mye som et håndhevingsspørsmål
Bildet som tegner seg er dette: EU-retten tillater krav om lønnsvilkår i offentlige kontrakter, men stiller krav til forankringen – lovbasert fremfor tariffbasert – og til synligheten – det må fremgå eksplisitt av konkurransegrunnlaget. Norsk rett oppfyller det første kravet på papiret. Men i ikke-allmenngjorte bransjer er standarden uklar, og det er lite som tyder på at den formidles til leverandørene på en måte som gjør den etterprøvbar.
Regelverket passer godt i bransjer med tydelige tariffspor. Det passer dårlig i profesjons- og kompetansemarkeder der tariffbildet er fragmentert eller fraværende – og statens egen veileder bekrefter at det ikke finnes noen god løsning på dette i dag.
En tydeligere avgrensning av hvilke markeder reglene faktisk er ment å dekke – og hva oppdragsgiver konkret skal gjøre der ingen relevant tariff finnes – ville gjort regelverket mer forutsigbart for alle parter. Inntil det skjer, bør oppdragsgivere i det minste sørge for at kravet er eksplisitt formulert i konkurransegrunnlaget, med en konkret angivelse av hvilken tariffavtale som er lagt til grunn og hvorfor.