Mangelfull begrunnelse og karensperiodens start

1. Problemstillingen

Etter anskaffelsesforskriften kan oppdragsgiver ikke inngå kontrakt før karensperioden er utløpt. Karensperioden løper fra meddelelsen om valg av leverandør.

Spørsmålet er: begynner karensperioden å løpe når begrunnelsen er mangelfull?

Spørsmålet er praktisk viktig. Hvis karensperioden løper uansett, kan oppdragsgiver gi en intetsigende begrunnelse, vente ut fristen og inngå kontrakt. Leverandøren har da hatt en karensperiode i formell forstand, men uten grunnlag for å vurdere om beslutningen bør angripes.

2. Norsk rett

KOFA har tatt klar stilling.

I sak 2014/20 (Skatteetaten)¹ og sak 2017/47 (Time kommune)² uttaler nemnda at karensperioden løper uavhengig av om begrunnelsen er tilstrekkelig. Nemnda viser til NOU 2010:2³ og Prop.12 L⁴ og legger til grunn at en leverandør som mener begrunnelsen er mangelfull, må reagere innen karensperioden og eventuelt begjære midlertidig forføyning.

Standpunktet er klart: karensperioden løper fra meddelelsen, også når begrunnelsen er mangelfull.

3. Direktivet

Den norske regelen bygger på håndhevelsesdirektivene 89/665/EØF (klassisk sektor) og 92/13/EØF (forsyningssektoren), begge endret ved direktiv 2007/66/EF.⁵

Direktivet sier at meddelelsen om tildeling skal være ledsaget av et sammendrag av relevante grunner og en presis angivelse av karensperioden. Dette er én samlet regel. Begrunnelsen og karensperioden henger sammen.

Karensperioden skal gi leverandøren tid til å vurdere om beslutningen skal angripes.

4. C-161/13

Dommen i C-161/13 (Idrodinamica Spurgo Velox)⁶ gjelder ikke karensperioden direkte. Den gjelder nasjonale frister for å reise sak. Slike frister er frivillige etter direktivet. Norge har ikke en slik frist.

Det dommen avgjør, er dette: For forhold som leverandøren kjente eller burde kjent til, kan medlemsstatene ha en frist. For nye forhold som oppstår etter tildelingsbeslutningen, må det kunne reageres innen en ny frist.

Samtidig sier domstolen noe mer grunnleggende i premiss 40: leverandøren kan ikke pålegges å reagere uten å kjenne grunnlaget.

Dette er ikke en regel om karensperioden. Men det er et klart premiss for hele håndhevelsessystemet.

5. Hva betyr dommen for karensperioden?

Spørsmålet er om dette også må gjelde karensperioden.

Karensperioden er ikke en søksmålsfrist. Den er en periode før kontrakt inngås. Men funksjonen er den samme: leverandøren skal ha en reell mulighet til å reagere.

Da oppstår spørsmålet: kan karensperioden begynne å løpe før leverandøren har fått den informasjonen som trengs for å bruke den?

Hvis svaret er nei, får det en klar konsekvens: karensperioden begynner først å løpe når tilstrekkelig informasjon er gitt. Eventuelt må det gis en ny full karensperiode fra dette tidspunktet.

6. Sverige

Svensk rett peker i denne retningen.

Etter 12 kap. 12 § lagen om offentlig upphandling (LOU) skal meddelelsen om tildelingsbeslutning inneholde «skälen för beslutet» – grunnene for beslutningen – og oppgi «avtalsspärren», som er den svenske betegnelsen på karensperioden.⁷ Svenske forarbeider presiserer at omstendighetene som ligger til grunn for beslutningen «ska framgå så tydligt att en anbudssökande eller anbudsgivare kan avgöra om denne vill ansöka om överprövning av upphandlingen» – altså så tydelig at leverandøren kan ta stilling til om den vil begjære overprøving (prop. 2001/02:142 s. 61, prop. 2009/10:180 del 1 s. 114). Dersom opplysningene er «alltför intetsägande» – for intetsigende – anses myndigheten ikke å ha oppfylt opplysningsplikten, og «avtalsspärren» begynner ikke å løpe (prop. 2001/02:142 s. 97).

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), Sveriges høyeste forvaltningsdomstol, bekrefter dette utgangspunktet i sak 1792-21.⁸ Saken gjelder klagefrist for avlysning av en konkurranse – en egen fristbestemmelse i svensk rett som ikke har noe motstykke i norsk rett. Dommen er likevel relevant fordi HFD uttaler seg generelt om forholdet mellom begrunnelse og friststart, og fordi domstolen skiller uttrykkelig mellom avlysningsbeslutninger og tildelingsbeslutninger.

I premiss 17 fastslår HFD at fristen ikke begynner å løpe dersom meddelelsen ikke oppfyller kravene til innhold i begrunnelsen. I premiss 19 presiserer domstolen at det gjelder strengere krav for tildelingsbeslutninger enn for avlysninger. For tildelinger kreves «en redovisning av varför myndigheten har antagit ett visst anbud framför andra» – en redegjørelse for hvorfor myndigheten har valgt ett tilbud fremfor andre. Kortfattede grunner som kan være tilstrekkelige for avlysninger, er ikke tilstrekkelige for tildelinger.

Förvaltningsrätten i Stockholm – tilsvarende norsk tingrett – anvendte dette i sak 10593-24 (Schenker mot MediCarrier, dom 18. desember 2024).⁹ Schenker anførte at begrunnelsen i tildelingsbeslutningen var for svak til at «avtalsspärren» hadde begynt å løpe. Retten la det rettslige utgangspunktet til grunn og prøvde begrunnelsens innhold konkret. Resultatet ble at begrunnelsen var tilstrekkelig, og at «avtalsspärren» dermed hadde begynt å løpe. Men det er selve rettsanvendelsen som er poenget: domstolen bekrefter at innholdskrav til begrunnelsen er et vilkår for at karensperioden løper, ved å prøve om vilkåret var oppfylt.

7. Frankrike

Fransk rett behandler ikke karensperioden som et isolert spørsmål om friststart. Tilnærmingen er en annen.

Conseil d’État fastslo i CE nr. 458793 (Eiffage/Bourdarios, 1. april 2022), premiss 9, at mangelfull informasjon om avslaget er et brudd på transparensforpliktelsene.¹⁰ CE nr. 490697 (ETPO/Région Guadeloupe, 2024) bekrefter dette i premiss 4.¹¹ Begge dommene gjelder référé précontractuel – den franske håndhevelsesordningen der domstolen prøver lovligheten av tildelingsprosedyren før kontrakt inngås. Det er nettopp denne ordningen karensperioden skal beskytte: leverandøren skal ha tid til å bringe saken inn for domstolen før oppdragsgiver signerer.

Dommene sier at mangelfull informasjon kan repareres dersom leverandøren får tilstrekkelig informasjon og tilstrekkelig tid til å reagere før domstolen treffer sin avgjørelse. Det avgjørende er om leverandøren samlet sett har hatt en reell mulighet til å angripe beslutningen.

For karensperioden betyr dette at den franske tilnærmingen stiller krav til innholdet i begrunnelsen som vilkår for at karensperioden oppfyller sin funksjon: begrunnelsen må gi leverandøren grunnlag til å vurdere om beslutningen skal angripes. Hvis oppdragsgiver gir mangelfull informasjon og inngår kontrakt etter utløpet av en formell karensperiode, har leverandøren ikke hatt den muligheten som håndhevelsessystemet forutsetter. Konsekvensen er at det foreligger et brudd på kravet om karensperiode.

8. Vurdering

Tre løsninger fremstår:

Norge: karensperioden løper uansett. Sverige: karensperioden løper bare hvis begrunnelsen er tilstrekkelig. Frankrike: begrunnelsen må ha et innhold som gir reell mulighet til å klage eller gå til søksmål før kontrakt inngås.

C-161/13⁶ avgjør ikke spørsmålet direkte. Men dommen bygger på et klart premiss: leverandøren kan ikke pålegges å reagere uten å kjenne grunnlaget.

En karensperiode som løper uten at leverandøren har fått nødvendig informasjon, innebærer nettopp dette. KOFAs standpunkt bygger på NOU 2010:2 og Prop.12 L (2011–2012). C-161/13 ble avsagt i 2014. Forarbeidene tar ikke stilling til dommen, og KOFA drøfter den ikke. KOFAs praksis kan derfor ikke tillegges vekt i vurderingen av hva norsk rett innebærer, siden den ikke hensyntar rettsutviklingen etter at forarbeidene ble skrevet.

9. Konklusjon

Spørsmålet er enkelt: kan en karensperiode begynne å løpe før leverandøren har fått et tilstrekkelig grunnlag for å bruke den?

KOFA svarer ja. Svensk og fransk rett peker i motsatt retning.

C-161/13 gir ikke et direkte svar, men gjør det vanskelig å opprettholde en regel hvor leverandøren må reagere uten å kjenne grunnlaget.

Hvis dette legges til grunn, er konsekvensen klar: karensperioden kan ikke anses å ha begynt å løpe før tilstrekkelig informasjon er gitt. Eventuelt må det gis en ny full karensperiode.